Органами публичной власти Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований реализуется политика по поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций (СОНКО). Ключевые аспекты нормативного регулирования этой поддержки установлены Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (глава 6. Поддержка некоммерческих организаций. Контроль за деятельностью некоммерческих организаций).
Ключевым инструментом органов власти и местного самоуправления по реализации политики поддержки СОНКО выступают государственные и муниципальные программы. Они сводят вместе приоритеты и цели государственной и муниципальной политики, используемые для их достижения меры и ресурсы, а также целевые показатели (индикаторы), по которым можно судить о достигнутых результатах. Соответственно, качество этих программ (также, разумеется, и качество их реализации – но это отдельная тема) является важным фактором условий деятельности некоммерческих организаций (НКО) в конкретных территориях.
Ниже представлены ключевые позиции / аспекты, на которые необходимо обращать внимание при анализе муниципальных программ (подпрограмм) по поддержке СОНКО и при консультировании на предмет повышения их качества (или разработки таких программ) представителей муниципальных образований.
Нормативная оболочка муниципального программирования поддержки СОНКО
Субъекты РФ и муниципальные образования имеют некоторую степень управленческой самостоятельности в непосредственных формах реализации общей для страны политики поддержки НКО. Это означает, что они сами решают вопросы «упаковки» поддержки СОНКО в государственные и муниципальные программы и могут даже не иметь соответствующих программ (особенно муниципалитеты). В тех случаях, когда они все-таки есть, они могут иметь разную конфигурацию и названия.
Распространенным вариантом является выделение в составе государственной или муниципальной программы в сфере социальной поддержки граждан (например, «Социальная поддержка граждан города/района…») подпрограммы по поддержке СОНКО (например, «Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций в городе/районе…»). До 1 января 2022 г. в составе государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» действовала подпрограмма 4 «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».
Другим относительно распространенным вариантом является включение подпрограмм по поддержке СОНКО в программы, ориентированные на некоммерческую сферу в целом, взаимодействие с органами власти и т.п. (например, «Развитие гражданского общества», «Общество и власть»). При этом сами подпрограммы могут не иметь в названии словосочетания «поддержка СОНКО» и даже самого упоминания СОНКО, например: «Сотрудничество социально ориентированных некоммерческих организаций и власти в решении социально значимых задач» или «Создание условий для развития гражданских инициатив, обеспечение взаимодействия с гражданами и организация их участия в реализации потенциала территории». Тем не менее, содержанием этих подпрограмм, в том числе, является поддержка СОНКО. Встречаются варианты, когда соответствующие подпрограммы включаются в программы иных сфер, например, «Экономическое развитие» или принимаются как самостоятельные программы.
Таким образом, ключевым признаком наличия соответствующих муниципальных программ (подпрограмм) является не их названия, а набор мер/мероприятий, которые восходят к положениям 7-ФЗ. В нем установлено, что органы государственной власти, органы публичной власти федеральной территории и органы местного самоуправления могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку (Статья 31.), а также могут оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в следующих формах (Статья 31.1.):
- финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, дополнительного профессионального образования работников и добровольцев (волонтеров) социально ориентированных некоммерческих организаций;
- предоставление социально ориентированным некоммерческим организациям льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;
- осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у социально ориентированных некоммерческих организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
- предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.
То есть муниципалитеты (и регионы) используют механизм муниципальных (государственных) программ для «упаковки» мер поддержки, соответствующих этим формам – наиболее популярными являются формы из первого пункта. Также важно отметить, что при рассмотрении муниципальных программ (подпрограмм) необходимо обращать внимание на соответствующую государственную программу всего субъекта РФ – во многих (но не всех) случаях муниципалитеты ориентируются на подход, используемый для всего региона.
Методология анализа для консультирования
При консультировании на предмет качества муниципального программирования поддержки СОНКО можно опираться на следующие принципы, вытекающие из нормативно-правовых актов, методических рекомендаций (в том числе Минэкономразвития РФ), экспертных разработок и лучших практик:
- определение конкретных, измеримых и достижимых целей программы;
- формулирование задач программы, необходимых и достаточных для достижения целей программы;
- установление измеримых результатов реализации программы (конечных и непосредственных результатов);
- интеграция регулятивных и финансовых инструментов для достижения целей программы;
- обеспечение прозрачности и конкурсной основы оказания поддержки СОНКО.
В качестве более конкретного набора параметров для анализа муниципального программирования поддержки СОНКО можно предложить следующие:
- Наличие программы (подпрограммы).
- Наличие мероприятий по реализации различных форм поддержки СОНКО, предусмотренных 7-ФЗ (“О некоммерческих организациях”) и соответствующим законом субъекта РФ (финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, в области профессионального обучения и дополнительного профессионального образования, закупки и пр.).
- Наличие финансового обеспечения мероприятий программы (подпрограммы).
- Конкурсный характер поддержки (финансовой, имущественной) СОНКО.
- Логико-структурное соответствие между целями, задачами, мероприятиями и результатами программы (подпрограммы).
- Конкретность и измеримость целей и результатов программы (подпрограммы).
- Наличие целей, задач, целевых индикаторов (показателей) и мероприятий по обеспечению доступа СОНКО к оказанию услуг в социальной сфере за бюджетный счет – т.е. содержательное пересечение программ (подпрограмм) по поддержке СОНКО с другими важными политиками, реализуемыми в Российской Федерации, в том числе с механизмами внедряемого в настоящее время в пилотном формате государственного (муниципального) социального заказа (189-ФЗ), особенно если регион участвует в пилотной апробации этих механизмов (подробнее см. на сайте Минфина РФ).
Соотнесенность муниципальных программ (подпрограмм) по поддержке СОНКО в конкретном субъекте РФ с содержанием документов стратегического планирования (муниципальными и государственными), прежде всего, стратегиями социально-экономического развития, а также с соответствующей государственной программой субъекта РФ по поддержке СОНКО.
Ключевые аспекты муниципального программирования поддержки СОНКО, требующие особого внимания при анализе и консультировании
- Соотнесенность муниципальных программ (подпрограмм) по поддержке СОНКО с содержанием документов стратегического планирования – стратегиями социально-экономического развития и с соответствующей государственной программой субъекта РФ по поддержке СОНКО должна иметь разумный и оправданный характер. Нередко встречается прямое (текстуальное) копирование подходов и формулировок государственных программ и подпрограмм. Это, во-первых, может приводить к банальным ошибкам, видимо, вызванным неаккуратным копированием. А, во-вторых, может указывать на недостаточную продуманность и соотнесенность муниципальной политики по поддержке СОНКО с местными условиями, возможностями и задачами.
- Важно обращать внимание на качество самих текстов муниципальных программ (подпрограмм). Исключить несовпадение информации в разных разделах программ и подпрограмм, в паспортах и в описательной части, не допускать разночтений в количестве и формулировках целей, задач, мероприятий. Предпринимать усилия по недопущению стилистических, грамматических и прочих неточностей и несуразностей. Не публиковать тексты программ, не прошедшие редакторскую проверку.
- Предлагать использовать конкурсный подход в любых формах поддержки, предполагающих распределение дефицитных ресурсов. Очень часто конкурсное распределение указывается только применительно к финансовой поддержке – предоставлению субсидий НКО. Это разумно и необходимо, но и в других формах поддержки – например, имущественная (предоставление помещений), информационная (содействие в размещении публикаций СОНКО в СМИ), поддержка обучения и прочее – также распределяются дефицитные ресурсы, а, значит, на них можно распространить конкурсный подход. Или должна быть четкая система приоритетов в оказании поддержки, ограничивающая или исключающая конкурсное распределение.
- Важно, чтобы муниципальное программирование было обеспечено минимально достаточной фактологической базой в виде фиксации имеющегося состояния с развитием и поддержкой СОНКО в муниципалитете. Хотя бы на уровне количества организаций, их разновидностей и прежних мер и их результатов. Для этого можно использовать как собственные расчеты, данные мониторинга, так и внешние данные, на которые необходимо давать ссылки. Это создаст фактологическую базу для осмысленного определения программных целей, задач и планируемых результатов, а также для обоснованного расчета целевых индикаторов (показателей).
- Предлагать расширение перечня используемых – возможных и необходимых в местных условиях – форм поддержки СОНКО, особенно тех, что не требуют выделения явных финансовых ресурсов. Муниципалитеты, особенно небольшие, как правило, не очень готовы предусматривать финансирование мероприятий по поддержке СОНКО. Поэтому нередко они выбирают одну-две-три формы поддержки (например, имущественная, информационная), которые можно реализовать без прямого выделения бюджетных ресурсов, в рамках текущей деятельности уполномоченных органов. Но спектр таких форм поддержки намного шире. И очень возможно, что какие-то из них реализуются в данном муниципалитете или других, но не формализуются в виде программных мероприятий. Например, фактическое усиление роли и значимости СОНКО, а, значит, и их поддержка, может достигаться за счет привлечения некоммерческих организаций к реализации государственной политики в социальной или других сферах с помощью широко известных инструментов: участие представителей заинтересованных СОНКО в деятельности консультативных советов при органах МСУ, проведение общественной экспертизы проектов муниципальных правовых актов и прочее.
- Особое внимание необходимо уделить качеству целевых показателей (индикаторов) и их соотнесенности с программными целями, задачами и результатами. Типичные проблемы с ними, следующие:
- непонятно, каким образом они рассчитывается (например, «охват общей численности населения, …, мероприятиями СОНКО»);
- отсутствие обоснования значения показателя – почему в 2022 году выбрано такое значение или в 2024 году другое? неясно, на чем основан этот выбор, как он связан с целями и задачами программы;
- значения целевых показателей могут иметь тенденцию к снижению по годам - почему? Возможно, прогноз обоснован, но в программе должны быть основания для него;
- использование очень маленьких долевых значений – например, 0,1% – что это значит фактически, например, для количества СОНКО, действующих в муниципалитете? Или прирост численности добровольцев на 0.05% в год (т.е. на одну двухтысячную) – что это означает в «реальной жизни»?
- неясна / отсутствует база для расчета исходных значений, которые затем планируется изменить (обычно увеличить) и нет ссылок на используемые данные.
- Обеспечение логичной и обоснованной содержательной связи между мероприятиями, целями, задачами, результатами и целевыми индикаторами (показателями). Например, если одной из целей всей программы заявлено «развитие механизмов поддержки СОНКО и решение приоритетных направлений в социальной сфере за счет использования потенциала НКО», то она должна быть конкретизирована через какие-то задачи по использованию потенциала НКО, должны быть предусмотрены мероприятия и целевые индикаторы, по которым можно будет судить о достижении необходимого результата.
- Наконец, важно обращать внимание на адекватное представление в программах использования возможностей НКО для решений задач социального развития муниципалитета через мероприятия и соответствующие индикаторы. Это соответствует общему тренду развития государственной политики в этой области, в частности, подходам внедряемого государственного (муниципального) социального заказа (189-ФЗ). Эти цели (задачи, результаты) часто заявляются в муниципальных программах, но реальные «следы» в виде мероприятий и индикаторов обнаружить во многих случаях затруднительно.