Ресурсные центры обсудили, как снизить административные барьеры при внедрении единого реестра СОНКО
23 июня 2021 года состоялась седьмая летучка руководителей 18 ресурсных центров РФ совместно с заместителем директора Департамента развития социальной сферы и сектора некоммерческих организаций Минэкономиразвития России Еленой Иваницкой. Участники по инициативе Центра ГРАНИ провели экспертное обсуждение, в центр которого был помещен проект Положения «О реестре социально ориентированных некоммерческих организаций», обозначили основные инновации, которые включает текст документа, поделились возникающими сомнениями и вопросами защиты прав и интересов НКО, связанными с критериями включения в реестр, принципами исключения из реестра, формами участия и влияния на формирование реестра Общественных палат и т.д..
В преддверии широкого общественного обсуждения документа о новом реестре СОНКО замдиректора профильного департамента Минэкономразвития Елена Иваницкая прокомментировала участникам экспертного разговора основное назначение проекта: "Это единый реестр СОНКО, который ведётся Минэком, но создается достаточно большим кругом организаций. На мой взгляд, все те принципы, которые были обозначены при формировании двух так называемых «ковидных» реестров сохранены, но появились и новые критерии, о которых в своё время просили сами некоммерческие организации. Радикально, конечно, ничего не изменилось: в реестр будут включены те НКО, которые уже неким образом верифицированы государством, которые уже вступали в отношения с государством. И, тем не менее, появились маленькие воротца для организаций, которые еще не вступали в финансовые отношения с органами власти или фондом президентских грантов".
В настоящий момент документ согласовывается Минэком с рядом организаций, в числе которых Минтруд России, Минфин России, Рособрнадзор, Фонд президентских грантов, Общественная палата и др. Все замечания, опасения и сформулированные предложения к изменению документа после экспертного обсуждения с руководителями региональных ресурсных центров и с представителем Минэкономразвития РФ направлены Центром ГРАНИ для доработки нормативно-правовых документов по созданию новой формы поддержки СОНКО и размещены на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов.
Ниже представлены ключевые позиции экспертного обсуждения:
Участники считают важным и полезным создание понятного и прозрачного реестра СОНКО, но имеют значительное количество вопросов к отдельным положениям, описывающим его создание и функционирования.
О включении в реестр некоммерческих организаций
Не до конца понятны причины, из-за которых произошло сужение форм государственной (муниципальной) поддержки СОНКО по сравнению с профильным законом. Профильный закон предполагает, что поддержка может быть не только имущественной и финансовой, но и информационной, консультационной, образовательной. Значит, те СОНКО, которые получали информационную или обучающую поддержку от государства, но при этом не пользовались финансовой поддержкой, не выигрывали гранты, не получали субсидий и т.д., не будут включены в новый реестр. Это требует разъяснений и необходимо на это обратить внимание.
Во-вторых, в тексте появилась формулировка основания для включения в реестр те организации, которые включены в реестр поставщиков социальных услуг (это совершенно конкретная формулировка, обозначенная 442 федеральным законом и имеет отношение только к услугам социального обслуживания). Соответственно с точки зрения отрасли деятельности, в реестр будут включены поставщики услуг в социальной сфере и частные образовательные организации. То есть ни НКО - частные медицинские организации, ни НКО, предоставляющие услуги в сфере спорта в реестр не попадут. А почему? И что если бюджетное финансирование НКО проходило не через субсидию? Бюджетное финансирование намного более сложное. Некоммерческие организации могут получать поддержку не только через субсидии, которые обозначены в нормативно правовых документах нового реестра СО НКО. Есть еще и такие варианты получения бюджетного финансирования некоммерческой организацией как заказ услуг и работ по контрактной системе или ваучер по соцзаказу.
В третьих, не совсем понятно, в чём особенная полезность стимулирования пожертвований в частные образовательные организации, финансовая поддержка которых была в “ковидном” 2020 году стимулирована самим государством. Речь например о таких образовательных организациях, как частные автошколы (они тоже есть в форме НКО) по сравнению, например, с частными филармониями? Никакой дополнительной отсечки для частных образовательных организаций для «сертифицирования» их как особо полезные в реестре СОНКО пока нет.
Маковецкая Светлана Геннадьевна, директор “Центра гражданского анализа и независимых исследований “ГРАНИ” (г. Пермь): "Как председатель профильной комиссии Президентского Совета по правам человека, я должна сказать, что правозащитные организации, в силу разнообразных причин, давно не получают ни имущественной, ни финансовой поддержки ни на местном, ни на региональном уровнях. Единственная возможность для них - это получать поддержку на федеральном уровне через Фонд Президентских Грантов, с которым тоже возникают трудности. Соответственно, правозащитные организации не войдут ни при каких обстоятельствах в этот реестр, ни как поставщики социальных услуг, даже если у них есть общественные приемные и т.д. Это крайне чувствительная вещь. Они приносят общественную полезность ничуть не меньше и вообще, я бы сказала, иногда больше, чем частная образовательная организация. Если мы поймем, что мы сейчас создаем эффект отсечки по формальным признакам, например, что это только финансовая и имущественная и никакая иная поддержка, то у нас вывалится достаточно большое количество организаций, которые конечно как-то будут договариваться с жертвователями, но у жертвователя точно не будет государственных стимулов для помощи таким организациям. А ведь реестр для этой цели и создается - указать благотворителю, жертвуя в какие организации он может получить соответствующий налоговый вычет. Это очень важная вещь для тех, кто конфигурирует сейчас этот реестр - понимать про необходимость низкопорогового доступа НКО к чужой (то есть бизнесовой) поддержке".
Бибаров-Государев Антон Петрович, директор АНО “Ресурсный центр поддержки некоммерческих организаций и общественных инициатив “Юридический центр “Гарант” (г. Тамбов): "Самая горячая пора по формированию реестров у нас была в прошлом году. Сейчас наши некоммерческие организации региона подостыли и те проблемы, которые были озвучены в отношении нового реестра, на мой взгляд станут актуальны только если появятся дополнительные меры поддержки, про которые пока нельзя сказать, что они очень серьезные. Я говорю про стандартные некоммерческие организации, волонтерские организации, которые до сих пор не получали меры поддержки, чтобы не связываться с отчетностью и другими сопутствующими вещами, но при этом проводили много мероприятий, и не были включены ни в какие реестры. Сегодня инструментов их включения в этот реестр я так и не увидел".
Барова Вера Владимировна, исполнительный директор Благотворительного фонда развития города Тюмени: "Символизм этой меры (создания нового реестра) зашкаливает. Мы настоятельно рекомендовали нашим благотворителям им воспользоваться, но ни у кого энтузиазма это не вызывает, даже если их перечисления в наш фонд являются существенными. Хотелось бы, чтобы этот реестр стал поводом для расширения мер поддержки".
Об исключении из реестра
Здесь ключевым моментом обсуждения участников летучки стало отсутствие механизмов жалоб. Если НКО не обнаружила себя в реестре, никаких механизмов жалоб через органы исполнительной власти у нее нет. Административного регламента, который дает понимание, как можно защитить от исключения НКО из реестра, на данный момент нет.
В то время как поводом для исключения из реестра, согласно проекту Положения, может стать достаточно обширный перечень нарушений: несоответствие данных, поданных НКО, несоответствие требованиям по критериям, выявленное органами исполнительной власти и уполномоченной организаций, неисполнение договора о субсидии, ликвидация, реорганизация или исключение из ЕГРЮЛ, непредоставление в Минюст отчетности. При этом большая часть условий нарушения не содержит чётких временных критериев и регламентированного списка требуемых отчетных документов, о которых идет речь в проекте Положения.
Предполагается, что для уполномоченных органов первые результаты проверок организаций органами контроля станут достаточным основанием для исключения НКО из реестра - то есть до и без судебных решений.
В вопросе исключения из реестра также нет понимания насколько глубоко включается в межвед отношения Фонд президентских грантов и какие возникают гарантии у НКО. Достаточно ли гарантий, что Фонд президентских грантов не ошибается в части оценки исполнения той или иной организацией финансовых обязательств. Или необходима дополнительная финансовая проверка организации, помимо фиксации Фондом президентских грантов исполнения или неисполнения обязательств?
Маковецкая Светлана Геннадьевна, директор “Центра гражданского анализа и независимых исследований “ГРАНИ” (г. Пермь): "Мы очень много работаем над тем, чтобы сопровождать конфликты некоммерческих организаций по поводу двойного и тройного финансирования, и нам известно, что в некоторых случаях вопрос разрешает только в судебных процессах или в ходе досудебных разбирательства - в случае подачи в суд. Это связано с тем, что свои заключения финорганы самостоятельно не пересматривают. Сейчас в проект Положения закладывается норма, что результатов проверки окажется достаточно для того, чтобы организация была исключена из реестра и не получила в результате благотворительные пожертвования из-за сформировавшегося отрицательного стимула к благотворительности".
Комиссаров Михаил Юрьевич, генеральный директор Фонда “Центр поддержки гражданских инициатив и развития некоммерческого сектора экономики Челябинской области”: "Есть замечательная фраза про существенные условия соглашений - если существенные условия нарушаются, тогда организация выпадает из реестра. А если она должна попасть в реестр по трем пунктам: НКО получила грант президента, региональную субсидию получила и еще что-то, она все равно оттуда выпадает? В этом ведь вопрос. И опять же нужно понимать, что такое существенные условия? Если субсидия была на 5 миллионов, а нецелевой тратой была сумма в 5 тысяч рублей - не потому что украли, а потому что КСП посчитала, что этот расход оформлен неверно. Кто будет определять насколько это существенные условия? если органы власти, то я вам гарантирую существенным условиям все, что больше одной копейки. Идея с судом этом случае была бы хороша. Может быть это должна быть такая процедура: НКО уведомляют о предстоящей исключении из реестра, после чего организация либо с этим соглашается и ее исключают, либо нет и тогда идет в суд, но до окончательного решения суда НКО не исключают из реестра".
Бибаров-Государев Антон Петрович, директор АНО “Ресурсный центр поддержки некоммерческих организаций и общественных инициатив “Юридический центр “Гарант” (г. Тамбов): "Ситуация, когда у нас происходят задвоения финансирования перекрестных ситуаций - это совершенно дико, когда НКО позволяет себе это. А с другой стороны у нас нет критериев оценки деятельности - например, общественная дипломатия, где можно было бы четко эту границу находить. Коллеги уже говорили про коррупциогенность в отношении оценки деятельности НКО - она кругом, потому что четких пониманий критериев у нас, к сожалению, не выработано ни по культуре, ни по общественной дипломатии, ни даж по охране здоровья".
О субъектности организаций взаимодействия
Проект Положения упоминает не только Фонд президентских грантов, как субъекта взаимодействия, но и Общественную палату, экспертные сообщества, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.
В части упоминания Общественной палаты в проекте применяется такое слово "согласование", в то время когда оно является достаточно жесткой формой. При этом Общественная палата выступает как контрольный/консультационный механизм и для того, чтобы проводить согласования, статус Общественной палаты должен быть сравним со статусом экспертного совета Правительства Российской Федерации или например общественного совета при органе власти в строго оговоренных нормативными решениями случаях.
Если консультации с Общественной палатой о дополнительном критерии включения в реестр, предложенного уполномоченным органом региона, еще как-то соответствуют функциям Общественной палаты, то такие описание в проекте функции, как прием заявок от НКО о включении в реестр, направление обращения об обязательности включения в уполномоченный орган, прием мотивированного ответа от органов исполнительной власти и информирование об этом заявителя - выходят далеко за рамки функций Общественной палаты.
Маковецкая Светлана Геннадьевна, директор Центра ГРАНИ: "В некоторых случаях, как мы знаем, неизбежно возникают конфликты интересов особенно в региональных палатах в силу специфики конкуренции или из-за неприятности и неряшливости деятельности тех организаций, которые не попали в реестр. Это очень непрозрачный как нам кажется механизм. Недостаточно соответствующий административно правовому статусу самого реестра. У Общественной палаты по закону и по процедурной регламентации нет никаких других публичных понятных процессов рассмотрения содержания такой заявки".
Комиссаров Михаил Юрьевич, генеральный директор Фонда “Центр поддержки гражданских инициатив и развития некоммерческого сектора экономики Челябинской области”: "Есть вопрос по Общественным палатам и аппаратам Общественных палат - у нас даже на федеральном уровне аппараты отдельно, палата отдельно существуют. Я сейчас не комментирую насколько это плохо или хорошо с точки зрения продуктивности, но слишком уж разные у нас в регионах общественные палаты. Что юридически под Общественной палатой в проекте Положения понимается? Аппарат? Тогда во всех документах аппаратов должны быть прописаны полномочия".
Упоминается в проекте Положение и роль экспертного сообщества. Но что понимается под тем, что такое экспертное сообщество не до конца понятно. Размытость может означать различные усмотрения. Если экспертное сообщество в данном случае понимается как экспертные советы, созданные по аналогу экспертного совета Российской федерации, или являющиеся:
⦁ экспертным советом при приоритетных проектах регионального уровня,
⦁ экспертной группой проектных офисов национальных проектов,
⦁ экспертным советом, созданные при региональных концепциях,
⦁ советом по правам человека и развитию институтов гражданского общества, у которых в положении прописано, что они являются экспертным органом.
Маковецкая Светлана Геннадьевна, директор Центра ГРАНИ: "Обозначена в проекте Положения и «мерцающая» роль органов местного самоуправления. Причем, в каких-то случаях органы местного самоуправления включаются во взаимодействие с реестром, а в каких-то исключаются. Они, например, не могут реагировать на обращения Общественной палаты, когда появляются заявки от НКО, потому что в тексте есть только исполнительная власть. И возникает вопрос, а что же делать с теми организациями, кто не попал в реестр по муниципальному фильтру прежде всего?".
О дополнительном региональном критерии
Маковецкая Светлана Геннадьевна, директор Центра ГРАНИ: "Регион имеет право предложить еще один критерий, чтобы те организации, которые не прошли по предыдущим критериям могли бы туда войти. Возможно, это могут быть такие виды деятельности, которые точно являются общественно-полезным. Например, организация активно участвует во всех формах общественного участия, в оценке регулирующего воздействия, в публичных слушаниях, ее представители являются члена общественных советов. Регион на своём уровне может принять решение, что такие организации тоже могут быть включены реестр.
Второй вариант - это тематика деятельности организации, которая является дополнительным к федеральному, приоритетная для региона и сформулированная региональным законом или муниципальным актом. Мы видели разные по этому поводу специфики, например есть муниципалитеты, где уход за кладбищем является социальной некоммерческой деятельностью, но понятно, что по этому виду деятельности они вряд ли будут получать какие-либо гранты".
Комиссаров Михаил Юрьевич, генеральный директор Фонда “Центр поддержки гражданских инициатив и развития некоммерческого сектора экономики Челябинской области”: "Членство в каких-то коллегиальных органах, общественных советах на мой взгляд вряд ли подойдет. Сейчас объясню, в очень многих органах в общественные советы включают представителей НКО номинально, они не ведут какую-либо деятельность. Это неправильно, но это факт. Возможно, в качестве регионального критерия можно считать дополнительную меру поддержки в виде гранта губернатора или любой имущественной поддержке на региональном уровне".
О нестыковках сроков и периодов
Участники встречи обратили внимание на разнообразие и нестыковки различных сроков, обозначенных в проекте Положения нового реестра СО НКО. В их числе:
⦁ Изменения в реестр, в т.ч. исключение из него – в течение 10 рабочих дней.
⦁ Сведения о включении – в течение 15 рабочих дней.
⦁ Заявка о включении от НКО – в ОП (сколько угодно долго – срока нет) ОИВ отвечает ОП в течение 10 (календарных) дней. ОП организацию заявителя не информирует (такого обязательства у нее нет).
⦁ Исключаются из реестра по признаку получения господдержки в границе трех лет, а по признаку «несдача отчета в минюст» – один год (иного не конкретизировано).
⦁ Включаются в реестр, если поддержка в границе 3 года, а благотворительные организации - отчет в минюст в два года.
Чтобы не возникало разночтений должны быть разработаны серьезные методические рекомендации разъяснений обозначенных сроков,опирающиеся на реальные содержания этапов принятия решения и минимизирующие ожидание ответа некоммерческой организацией , либо все периоды должны быть минимальными и универсальной длительности.
Предложения к проекту ПОЛОЖЕНИЯ о порядке ведения реестра СОНКО (PDF)
Экспертное совещание с участием широкого круга представителей региональных организаций инфраструктуры поддержки СОНКО, проводилось с применением онлайн-технологии и стало возможно благодаря поддержке Фонда президентских грантов в рамках проекта Центра ГРАНИ "Пространство решений для развития инновационного потенциала СОНКО в социальной сфере”.